Projet du Cadre inclusif OCDE/G20 sur la réforme du système fiscal international

136 Etats parviennent à un accord politique sur la réforme du système fiscal international

Le 8 octobre 2021, 136 des 140 juridictions membres du Cadre inclusif OCDE/G20 sur le BEPS ont accepté une Déclaration sur une solution reposant sur deux Piliers pour résoudre les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie¹. Cette Déclaration reprend les principales composantes de chaque Pilier et présente certaines avancées par rapport à la Déclaration du 1er Juillet 2021. Elle inclut un programme de travail et un calendrier de mise en oeuvre dont la « nature ambitieuse » est reconnue par les membres. Le 13 octobre 2021, les Ministres des finances du G20 ont approuvé cet « accord politique final » et ont appelé à la poursuite des travaux techniques dans le calendrier fixé afin que ces règles entrent en vigueur en 2023.

A noter : L’Irlande, la Hongrie, l’Estonie, la Barbade et le Pérou qui avaient émis des réserves sur l’accord en juillet dernier ont finalement choisi de s’y rallier. Le Pakistan qui s’était initialement engagé s’est finalement retiré. Enfin, le Nigéria, le Kenya et le Sri Lanka ont choisi de ne pas signer l’accord. La position de Chypre, seul pays de l’Union européenne non-membre du cadre inclusif de l’OCDE (pour des raisons géopolitiques), est incertaine.

I. Pilier I : une réallocation des profits « résiduels » imposables aux juridictions de marché

1.1 Fonctionnement du pilier 1

La Déclaration d’octobre 2021 vient préciser certains éléments du Pilier I, dont l’objet est de permettre l’imposition des plus grandes entreprises multinationales dans les pays sur les marchés desquels elles opèrent.

Entreront dans le champ d’application du Pilier 1 les multinationales générant un chiffre d'affaires consolidé de plus de 20 milliards d’euros et dont la rentabilité moyenne est supérieure à 10 %. Les industries extractives ainsi que les services financiers réglementés demeureront en dehors du champ d’application du Pilier 1.

La rentabilité est définie comme le ratio bénéfice avant impôt / chiffre d’affaires. Le bénéfice comptable retenu serait le résultat comptable consolidé ajusté de certains éléments dont les pertes reportées en avant sans que l’on ne puisse, à ce stade, confirmer si cela concernera tout ou partie des pertes générées avant l’entrée en vigueur du Pilier 1. S’agissant de la rentabilité moyenne, la Déclaration n’en dévoile que le principe. Par ailleurs, si une entreprise a des activités à la fois hors du champ et dans le champ du Pilier 1, une segmentation exceptionnelle sera autorisée sur la base des segments communiqués dans les états financiers.

Pour ces multinationales, le « Montant A », qui correspond à 25% du bénéfice « résiduel » (c’est-à-dire celui excédant le seuil de rentabilité de 10 %), sera attribué aux juridictions éligibles dans lesquelles l’entreprise réalise au moins 1 million d’euros de recettes (montant réduit à 250 000 euros pour les juridictions dont le PIB n’excède pas 40 milliards d’euros).

A noter : le taux de 25 % du profit résiduel retenu dans la Déclaration, s’il s’inscrit dans la fourchette de 20-30 % annoncée dans la Déclaration de juillet dernier s’avère néanmoins supérieur à la fourchette de 10-20 % évoquée dans les premières discussions sur le Pilier 1. Le G 24 a pour sa part, publié en juillet dernier une communication dans laquelle il suggérait de retenir un pourcentage qui ne soit pas inférieur à 30 %. 

Le Montant A sera alloué entre ces juridictions en fonction du chiffre d’affaires correspondant aux biens ou services finalement utilisés ou consommés dans cet Etat. Des règles détaillées seront élaborées « afin de faciliter l’application de ce principe » et l’entreprise devra utiliser « une méthode fiable qui tienne compte des faits et circonstances qui lui sont propres ». Un régime de « protection » sera conçu afin de plafonner les bénéfices additionnels attribués à des juridictions de marché dans lesquelles l’entreprise réalise déjà des bénéfices liés à des activités de commercialisation et de distribution qui excèderaient les profits attendus de l’exercice de fonctions dites « de routine ». 

A noter : Selon les données publiques disponibles il apparaît, au regard des seuils de 20 milliards d’euros de chiffres d’affaires et de 10% de rentabilité que 50 % des multinationales dans le champ d’application du Montant A sont américaines. Environ 22 % ont leur siège dans d’autres pays du G7 et 8 % ont leur siège en Chine. 

Le schéma ci-dessus révèle que sur la base d’une marge bénéficiaire comprise entre 15 % et 40 %, le Montant A représentera entre 8,3 % et 18,75 % du bénéfice consolidé d'une entreprise multinationale, Cette part du bénéfice sera allouée aux juridictions de marchés indépendamment des règles régissant les prix de transfert.

Par ailleurs, un second volet dit « Montant B » prévoit que l’application du principe de pleine concurrence aux activités de commercialisation et de distribution « routinières » sera simplifiée et rationalisée. Ces travaux devraient être achevés en 2022.

Afin d’éviter la double imposition des bénéfices résiduels dans l’Etat où ils ont été réalisés et dans la juridiction de marché auxquels ils sont alloués, le Pilier 1 prévoit que la première juridiction devra les exonérer ou octroyer un crédit d’impôt égal à l’impôt payé dans la seconde. Ce principe pourrait poser des difficultés d’application pratique. Un mécanisme visant à garantir de manière obligatoire et contraignante une absence de double imposition sera mis en oeuvre. 

Enfin, les procédures administratives devraient être simplifiées (y compris les obligations déclaratives) et devraient permettre aux multinationales de se conformer à leurs obligations par l’intermédiaire d’une seule entité. 

1.2 Suppression des taxes sur les services numériques 

On se rappellera qu’à l’origine, et le titre même de la Déclaration y fait écho, l’initiative de l’OCDE avait pour objet d’imposer les grandes entreprises du numérique et le Pilier 1, dans le blueprint 2020 de l’OCDE, ne visait que les profits tirés du numérique et de la commercialisation de biens et services de consommation. Las, les négociations ont élargi le champ d’application aux grandes entreprises sans égard (ou presque) à leur secteur d’activité. 

Néanmoins, le Pilier 1 contient l’engagement de ne plus imposer aucune taxe nouvellement adoptée sur les services numériques (ou « mesure similaire », terme qui ne sera défini que dans la convention multilatérale) à partir du 8 octobre 2021 et jusqu’au 31 décembre 2023 ou jusqu’à l’entrée en vigueur de la convention multilatérale, laquelle imposera à toutes les parties de les supprimer et de ne pas en introduire de nouvelles. 

A noter : Le 21 octobre 2021 une déclaration conjointe de la France, l’Autriche, l’Italie, l’Espagne, le Royaume-Uni et des Etats-Unis a été publiée². Elle fait état d’un compromis politique sur le retrait des taxes sur le numérique lorsque Pilier 1 entrera en vigueur. D’ici leur abrogation, un système transitoire est mis en oeuvre : les taxes pourront être prélevées mais donneront droit à un crédit d’impôt³ imputable sur l’impôt dû (dans le futur) en application des nouvelles règles d’allocation prévues par le Pilier 1. En contrepartie, les Etats-Unis lèvent les mesures défensives prises.

 1.3 Plan de mise en oeuvre pour une entrée en vigueur en 2023 

Le plan de mise en oeuvre détaillé annexé à la Déclaration donne une idée de l’ampleur de la tâche restant à accomplir. 

Tout d’abord, une convention multilatérale, accompagnée de notes explicatives, et dont l’objet sera le montant A, doit être élaborée par le Groupe de réflexion sur l’économie numérique (GREN), pour début 2022, afin de définir le régime applicable et permettre sa mise en oeuvre. Elle devrait être ouverte à la signature mi-2022, pour une prise d’effet en 2023, lorsqu’une « masse critique de juridictions » l’aura ratifiée. 

Dans le même temps, un modèle de législation type sera préparé afin que les juridictions puissent mettre en oeuvre, en droit interne, leur nouveau droit d’imposer le Montant A de manière cohérente et dans les délais fixés.

Enfin, les travaux se poursuivront s’agissant du montant B afin de présenter les travaux finaux fin 2022. 

La mise en oeuvre du Pilier 1 sera évaluée 7 ans après son entrée en vigueur, et si elle est « réussie », tant sur le plan fiscal que sur le plan de la sécurité juridique, son champ d’application sera élargi par le truchement de l’abaissement du seuil de chiffre d’affaires requis à 10 milliards d’euros. 

1.4. Pilier 1 et droit de l’UE : vers une proposition de directive ?

Dans sa communication sur la fiscalité des entreprises pour le XXIème siècle, publiée le 18 mai 2021, la Commission européenne annonçait qu’elle proposerait une directive pour mettre en oeuvre de manière cohérente et uniforme l’instrument multilatéral et pour inclure ceux des Etats membres qui ne sont pas membres de l’OCDE et du cadre inclusif (i.e. en réalité Chypre).

Néanmoins, cette annonce pouvait laisser perplexe car elle pose des difficultés au regard des principes fondamentaux en matière d’adoption de directive au sein de l’UE que sont les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Récemment, la Commission a semblé faire marche arrière en prévenant qu’elle analysera l’apport qu’aurait une telle directive.

II. Pilier 2 : un taux d’imposition minimum mondial des grandes multinationales

2.1. Fonctionnement du Pilier 2 

Le Pilier 2 consiste en l’application d’un taux effectif minimum d’imposition de 15 % aux bénéfices des entreprises multinationales dans le champ d’application du dispositif. 

A noter : la déclaration d’octobre 2021 retient pour le Pilier 2 un taux d’imposition minimum de 15 % alors que la Déclaration de juillet 2021 mentionnait un taux d’imposition minimum d’au moins 15 % qui pouvait apparaître comme un taux plancher. 

Le Pilier 2 se compose de deux éléments : les règles GloBE (règles globales de lutte contre l’érosion de la base d’imposition) et la RAI (règles d’assujettissement à l’impôt). 

2.1.1 Les règles GloBE 

Ces règles sont fondées sur une approche commune ce qui signifie que les Etats membres du cadre inclusif ne sont pas tenus de les adopter mais que, s’ils le font, ils doivent les mettre en oeuvre et les administrer conformément aux règles et aux objectifs fixés par le Cadre inclusif y compris en ce qui concerne l’ordre d’application des règles et les clauses de sauvegarde. S’ils ne les adoptent pas ils acceptent que les autres Etats les appliquent. 

Seront concernées les entreprises multinationales ayant un chiffre d’affaires d’au moins 750 millions d’euros (à l’exception des entreprise exclues, e.g. les entités publiques, organisations internationales, fonds de pensions ou fonds d’investissement qui sont des entités mères ultimes d’une entreprise multinationale et à l’exclusion des revenus générés par les activités de transport maritime international). Toutefois, les Etats de résidence du groupe peuvent décider d’appliquer la seule règle primaire aux entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur au seuil de 750 millions d’euros. 

Les règles GloBE comprennent :

• une règle primaire – la règle d’inclusion du revenu (RDIR) – permettant à l’Etat de résidence du groupe (ou selon une approche descendante, l’Etat de résidence de la société la plus haute dans la chaîne de participation pour les filiales détenues à plus de 80 %) de prélever un impôt supplémentaire équivalent à la différence entre le taux minimum mondial de 15 % et le taux effectif d’imposition sur les bénéfices de ses filiales.
• une règle secondaire – la règle relative aux paiements insuffisamment imposés (RPII) -aboutissant à une exclusion de la déductibilité des paiements - ou un autre mécanisme d’effet équivalent - permettant de lever un impôt complémentaire lorsqu’une filiale (ou le cas échéant une entité située dans l’Etat de résidence du groupe) n’est pas assujettie au taux minimum et échappe à l’application de la RDIR. L’impôt complémentaire dû est réparti entre les Etats (ayant un taux effectif d’imposition supérieur au taux minimum) dans lesquels se situent des membres du groupe. Il n’est pas indiqué si les modalités de répartition restent les mêmes que celles établies dans le blueprint de 2020. Pourront échapper à la RPII, pendant 5 ans, les entreprises multinationales « au cours de la phase initiale de leur activité internationale » (i.e. ayant moins de 50M€ d’actifs corporels à l’étranger et présentes dans 5 juridictions maximum).

Le calcul du TEI, pierre angulaire du système, se fera par juridiction (et non par entité). Une règle de minimis est prévue de sorte que les juridictions dans lesquelles l’entreprise réalise un chiffre d’affaires de moins de 10 millions d’euros et un bénéfice de moins de 1 million d’euros ne seront pas concernées. 

Pour déterminer le TEI d’une juridiction, les règles prévoient une définition commune des impôts couverts et une base d’imposition calculée par référence au résultat comptable (consolidé) avec certains ajustements pour tenir compte tant d’objectif de politique fiscale (e.g. non-déductibilité des amendes) que des différences temporelles entre les règles comptables et fiscales (e.g. en matière d’amortissement). Pour tenir compte des systèmes d’imposition existants (e.g. en Estonie) où les bénéfices sont uniquement imposés au moment de leur distribution, aucun impôt complémentaire ne sera dû si la distribution intervient dans les 4 ans suivant la réalisation des bénéfices et à condition qu’elle soit soumise à un taux d’imposition supérieur au taux minimum. 

Une clause de sauvegarde permettant d’exclure de la base d’imposition de l’impôt complémentaire les revenus attachés à l’exercice d’une activité effective sur le territoire est prévue. Elle permettra d’exclure un revenu égal à 5 % de la valeur nette des incorporels et de la masse salariale, sachant qu’au cours d’une période de transition de 10 ans l’exclusion (dégressive dans le temps) portera sur 8 % de la valeur nette des actifs corporels et 10 % de la masse salariale. Aucune définition de ces deux paramètres n’est toutefois précisée pour le moment. 

Les règles GloBE comporteront des mesures de simplification pouvant prendre la forme de « régimes de protection » dont la Déclaration ne révèle aucun détail et qui ne semblent pas encore définitivement tranchés. Il en est de même du point de savoir si les règles américaines (du type GILTI) seront considérées ou non comme équivalentes aux règles GloBE, ceci afin de garantir des règles du jeu équitables.

2.1.2 La règle d’assujettissement à l’impôt 

La règle d’assujettissement à l’impôt est une règle conventionnelle accordant aux Etats sources un droit d’imposition limité sur certains paiements entre parties liées (intérêts, redevances et autres paiements dont la liste n’est pas fournie mais qui devrait probablement être proche de celle du blueprint de 2020), imposés entre les mains du bénéficiaire à des taux nominaux d’IS (le blueprint prenait en compte des taux nominaux « ajustés ») inférieurs au taux minimum de la RAI qui est fixé à 9 %. 

Les membres du cadre inclusif appliquant un tel taux devront mettre en oeuvre la RAI dans le cadre de leurs conventions conclues avec les pays en développement qui le demandent. Ceux-ci pourront alors effectivement prélever un impôt pour la différence entre 9% et le taux nominal d’imposition.

2.2 Plan de mise en oeuvre pour une entrée en vigueur en 2023 

Un modèle de règle GloBE sera publié fin novembre 2021. Les travaux de rédaction ont avancé en parallèle des négociations. 

Si l’on compare les principes énoncés dans la déclaration et les règles détaillées dans le blueprint 2020, il ne semble pas y avoir de grands bouleversements. Néanmoins, le diable est dans les détails et l’on peut s’attendre à certaines évolutions. Par exemple, afin d’accommoder l’UE, il est probable que les règles prévoient la possibilité d’appliquer la RDIR dans des situations purement domestiques. 

Ensuite, plusieurs éléments semblent encore en cours d’élaboration et de négociation tels que les règles de simplification pouvant prendre notamment la forme d’un régime (« éventuel », selon la Déclaration) de protection administrative (e.g. une liste d’Etat qui ne posent pas de difficulté au regard du Pilier 2). D’autres éléments ont probablement été tranchés sans que l’on ne connaisse officiellement la teneur (e.g. les règles choisies pour tenir compte des différences temporelles). 

Beaucoup d’incertitudes entourent les règles transitoires fixant les mesures applicables lors de l’entrée d’un groupe dans le régime (et notamment lors de son entrée en vigueur) avec une question primordiale relative à la possibilité pour les entreprises d’utiliser les pertes générées antérieurement. Si le principe ne devrait pas poser de difficultés (il était envisagé de les prendre en compte dans le blueprint de 2020), la manière de le faire et les limites apportées à ce principe auront une incidence extrêmement significative sur les groupes concernés. Pour l’illustrer, on peut imaginer la situation qui prévaudrait en l’absence de règles transitoires : une entreprise qui utiliserait des reports déficitaires pré-GloBE sur un exercice bénéficiaire GloBE verrait son taux effectif d’imposition GloBE diminuer et pourrait être redevable d’une imposition supplémentaire. 

Un modèle de règle de substitution sera proposé afin de modifier les conventions fiscales bilatérales qui empêcherait les Etats d’appliquer l’impôt minimum à des établissements stables. 

Il en est de même pour la règle d’assujettissement à l’impôt pour laquelle un instrument multilatéral sera, en outre, élaboré pour mi-2022. 

A la fin 2022, un cadre de mise en oeuvre couvrant les procédures administratives et les régimes de protection retenus sera publié. A ce moment-là, les membres du cadre inclusif devraient être en mesure de déterminer si un instrument multilatéral serait utile pour améliorer la coordination et le déploiement des règles GloBE.

 2.3 Pilier 2 et droit de l’UE : vers une proposition de directive

Dans sa communication mentionnée ci-dessus, la Commission annonçait une proposition rapide de directive dont l’objet sera d’assurer une mise en oeuvre cohérente et uniforme de ces règles en droit de l’UE mais aussi d’assurer – en apportant un certain nombre d’ajustements – la compatibilité de ces règles avec le droit de l’UE.

Cette proposition qui est rédigée en parallèle de l’avancée des discussions au sein du cadre inclusif pourrait être publiée dans le mois suivant la publication des règles modèles par l’OCDE, i.e. en décembre 2021. Nul doute que si tel est le cas la France, qui assurera la présidence du Conseil de l’UE de janvier à juin 2022, déploiera des efforts importants pour tenter d’aboutir à son adoption au cours du premier semestre 2022.

III - En conclusion : encore du chemin à parcourir

Malgré l’accord politique, de nombreuses incertitudes demeurent et la finalisation des travaux techniques dans les délais impartis constitue un défi.

Un autre défi, de taille, attend les protagonistes, celui de la mise en oeuvre, pour une prise d’effet en 2023, des Piliers. Si cela pourrait être une formalité pour certains d’entre eux, d’autres pourraient avoir plus de difficultés. On pense notamment aux Etats-Unis : en effet, si l’administration du Président Biden a apporté un soutien sans faille à ce projet de réforme (après avoir obtenu une modification majeure du Pilier 1 et l’accord favorable sur les taxes sur les services numériques), le consentement du Congrès américain doit, sauf contournement, encore être obtenu. Le projet de réforme dans sa globalité pourrait en être affecté : l’entrée en vigueur de P1 est conditionnée à une ratification de l’instrument multilatéral par « une masse critique » d’Etats et l’absence des Etats-Unis pourrait l’exclure. Or, les membres du cadre inclusif ont souscrit à l’accord global sur le Pilier 1 et le Pilier 2 : quelle sera leur réaction en cas d’échec ou de retard du Pilier 1 ?