Projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables

Dans un contexte de crise climatique et énergétique, le Gouvernement a déposé fin septembre au Parlement un projet de loi relatif à l’accélération des énergies renouvelables, avec pour ambition de rattraper le retard pris par la France dans ce domaine.

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, chargée d’examiner le texte, a jugé le projet « insuffisant et lacunaire », estimant que « peu de mesures sont de nature à accélérer substantiellement les projets, en particulier sur le plan des procédures administratives ».

Dans la nuit du vendredi 4 novembre au samedi 5 novembre, le Sénat a adopté, en première lecture, après engagement de la procédure accélérée, un projet de loi enrichi notamment par les travaux de la commission. Le texte est en effet passé de 21 à 90 articles.

Nous revenons sur les principales mesures de cette réforme et les modifications introduites par les sénateurs.

Mesures visant à favoriser une appropriation locale des projets d’énergies renouvelables

Les sénateurs estiment que pour éviter les contentieux, les collectivités territoriales et les citoyens doivent pouvoir contribuer, au plus près du terrain, à la politique énergétique du pays.

Ils ont consacré à cette thématique un titre préliminaire, ajouté au projet de loi d’origine, qui comprend les mesures suivantes :

• Planification territoriale : Les maires, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en lien avec les syndicats d’énergie et les départements, et les comités régionaux de l’énergie se voient confier la responsabilité de définir des zones propices à l’implantation d’installation de production d’énergies renouvelables et d’hydrogène renouvelable ou bas carbone, qui pourront ensuite être validées par décret.
  
• Définition des indicateurs de suivi des objectifs régionaux : Les indicateurs permettant de suivre la mise en œuvre des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables sont précisés. Créés par la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021, ces objectifs sont établis par décret après concertation avec les conseils régionaux concernés et visent à contribuer à l’atteinte des objectifs de la politique énergétique nationale.
  
• Participation des SEML aux communautés d’énergie renouvelable : Les sociétés d’économie mixte locales (SEML) se voient offrir la possibilité de participer aux communautés d’énergie renouvelable, créées par la loi « Energie-climat » du 8 novembre 2013. Elles ne sont aujourd’hui ouvertes qu’aux personnes physiques, PME, collectivités territoriales et associations. Ces communautés peuvent produire, consommer, stocker et vendre de l’énergie renouvelable. L’objectif d’une communauté d’énergie est de fournir des avantages environnementaux, économiques et sociaux plutôt que de générer des profits financiers.
  

Le droit de véto des maires envisagé un moment par la commission du Sénat a finalement été abandonné à l’issue de la discussion publique : Pour améliorer leur acceptabilité, le texte issu des travaux en commission soumettait les projets éoliens terrestres, de méthanisation et de centrales photovoltaïques au sol, dont l’autorisation relève de la compétence de l’Etat, à un régime d’approbation ou d’interdiction préalables par les maires. Cette proposition était fortement critiquée car elle accordait aux maires une sorte de « droit de veto », générant un risque politique peu favorable pour le développement des projets. Paradoxalement, ce mécanisme incertain et source de contentieux apparaît comme un frein et non un accélérateur des énergies renouvelables. Le texte adopté par le Sénat abandonne cette mesure au profit de deux nouveaux articles portant respectivement sur la sauvegarde du patrimoine et la protection des riverains contre les nuisances sonores.

Mesures de simplification pour accélérer les projets d’énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique

Le Gouvernement a fait des mesures de simplification administrative un axe fort de son projet de loi, avec pour objectif affiché de diviser par deux les délais de déploiement des projets concernés. Les sénateurs ont estimé que le dispositif était insuffisant pour obtenir des gains de temps substantiels. Ils ont donc largement remanié le projet de loi sur ce point.

Les mesures de simplification issues du projet de loi du Gouvernement et remaniées par le Sénat

Le texte adopté par le Sénat reprend, en les adaptant, la plupart des mesures prévues dans le projet de loi déposé par le Gouvernement :

• Des mesures temporaires sur la procédure d’autorisation environnementale : La liste des mesures temporaires de simplification proposées par le Gouvernement dans son projet de loi est redéfinie. Le texte adopté par le Sénat introduit des modifications dans le régime de l’autorisation environnementale afin de réduire les délais de déploiement des projets d’énergies renouvelables et des filières industrielles y afférentes. Par exemple, il fixe une durée maximale de 3 mois pour l’examen d’une demande d’autorisation environnementale. Ces mesures sont valables pour une durée de 48 mois.
  
• Accès simplifié à l’avis de l’autorité environnementale : Le texte adopté par le Sénat pérennise une mesure qui figurait initialement parmi les mesures temporaires du projet de loi d’origine, relative à la mise à disposition de l’avis de l’autorité environnementale et de la réponse écrite du maître d’ouvrage sur le site de l’autorité compétente, et non uniquement sur les sites de l’autorité environnementale et du maître d’ouvrage.
  
• Simplification des procédures grâce à la participation du public par voie électronique : Le projet de loi étend le régime de la participation du public par voie électronique (PPVE), en lieu et place de l’enquête publique, aux demandes de permis de démolir et aux déclarations préalables portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement exécutés par des personnes publiques ou privées qui donnent lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas. La mesure est conçue pour s’appliquer aux panneaux photovoltaïques au sol de petite taille.
  
• Définition de zones prioritaires : Les dispositions du projet de loi initial sur la simplification de l’évolution des documents d’urbanisme locaux en faveur des projets de production d’énergies renouvelables sont modifiées et complétées sur plusieurs points. En particulier, le texte prévoit que les élus locaux définissent des zones prioritaires pour les énergies renouvelables dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT). Ce dispositif est considéré comme une alternative raisonnable au droit de veto car il permet aux maires de s’opposer à l’implantation d’une zone prioritaire sur leur territoire. De l’aveu même des sénateurs, le texte manque de clarté et devrait être retravaillé par les députés.
  
• Habilitation du Gouvernement à prendre des mesures relatives au raccordement au réseau de transport : Le projet de loi adopté par les sénateurs comprend toujours une habilitation du Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance, des mesures visant à accélérer le raccordement au réseau de transport.
  

Reconnaissance de la qualité d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur aux projets d’énergies renouvelables : Le projet de loi prévoit de reconnaître la qualité d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) aux projets d’énergies renouvelables et, à la suite d’un ajout des sénateurs, aux dispositifs de stockage d’énergie renouvelable et l’hydrogène renouvelable ou bas-carbone. Cette mesure permettra de déroger pour ces projets à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées et à leur habitat en application de l’article L. 411-1 du code de l’environnement. La mesure a été remarquée car elle illustre la tension qui peut exister entre les objectifs de la loi et les exigences environnementales. Ce système reste cependant source de contentieux potentiels. Rappelons qu’il y a peu, le Conseil d’Etat admettait une voie d’urgence devant le juge du référé liberté pour prévenir ou faire cesser une atteinte à l’environnement, faisant ainsi planer une menace sur les mesures de simplification envisagées par le Gouvernement (CE, 20 septembre 2022, req. n° 451129).

Les mesures de simplification ajoutées par le Sénat

De nombreuses mesures plus ponctuelles ont été ajoutées par le Sénat au projet de loi, par exemple :

• Référent préfectoral pour l’instruction des projets : Un référent est nommé auprès du préfet de département par arrêté préfectoral, afin de faciliter et accélérer l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique.
  
• Simplification de la phase d’examen des autorisations environnementales : La phase d’examen des demandes d’autorisation environnementale est revue dans une logique de simplification et d’accélération (exemple : possibilité pour les services de rejeter une demande au cours de la phase d’examen et non plus à son issue).
  

Focus sur la simplification du contentieux environnemental

Le contentieux est perçu par les auteurs du projet de loi comme un frein aux projets d’implantation d’énergies renouvelables. Le projet de loi crée ainsi une obligation pour le juge administratif, avant de procéder à une éventuelle annulation d’une autorisation environnementale, de surseoir à statuer en vue d’une régularisation.

Les sénateurs ont complété ces dispositions par de nouveaux éléments visant à sécuriser les porteurs de projet en cas de contentieux portant sur les autorisations environnementales. Le texte prévoit la création d’un fonds de garantie avec adhésion volontaire (obligatoire dans la version de la commission) pour couvrir les risques contentieux pesant sur les porteurs de projets. Il est permis de s’interroger sur la viabilité de ce mécanisme qui accorde une sorte de droit à l’erreur aux porteurs de projets et en faisant supporter le coût de l’indemnisation à l’ensemble des producteurs. Il sera intéressant, si cette initiative devait prospérer, de suivre les multiples questions que poserait cette mesure (conditions d’éligibilité, montant de la contribution financière, taux et plafonds d’indemnisation, etc.).

Mesures sectorielles destinées à accélérer le développement des énergies renouvelables

Mobilisation du foncier pour accélérer le développement du solaire

L’objectif du Gouvernement est de multiplier par huit la capacité de production d’énergie solaire pour dépasser les 100 GW à l’horizon 2050. Dans cette perspective, il propose des mesures sectorielles pour accélérer le déploiement des énergies solaires (thermique, photovoltaïque et agrivoltaïque).

Le texte adopté par le Sénat reprend l’ensemble des propositions du Gouvernement et propose de les compléter :

• Implantations de panneaux solaires aux abords des autoroutes, voies à grande circulation et voies ferrées : Pour faciliter l’implantation d’ouvrages de production d’énergie solaire (thermique et photovoltaïque), le Gouvernement propose d’autoriser leur construction aux abords des autoroutes et voies à grande circulation. Cet assouplissement du code de l’urbanisme peut être justifié par le fait qu’il s’agit d'espaces avec des enjeux environnementaux et fonciers moindres. La commission va plus loin en autorisant l'implantation de ces ouvrages sur les voies ferrées, ce qui est actuellement interdit par le code des transports.
  
• Exonération de mise en concurrence des projets d’énergies renouvelables sur le domaine public : Pour accélérer le développement des projets d’énergies renouvelables, le Gouvernement propose d’adapter les procédures de mise en concurrence sur le domaine public : une mise en concurrence pour l’occupation du domaine public ne sera pas nécessaire lorsque le projet d'implantation d’énergie renouvelable fait lui-même l’objet d’une mise en concurrence préalable. La commission a complété cette disposition (i) en étendant cette possibilité au domaine public des collectivités territoriales et pas seulement de l’Etat et (ii) en prévoyant de fixer un objectif « de mise à disposition de surfaces artificialisées sur son domaine public et son domaine privé » de l’Etat pour le développement de projets d’énergies renouvelables.
  
• Dérogation pour les projets photovoltaïques à la loi Littoral pour l’implantation de projets dans des sites dégradés : Par dérogation à la loi Littoral, l'implantation d’installations d'énergie solaire (uniquement photovoltaïque à l’origine puis étendu au thermique par le Sénat) et d’hydrogène renouvelable est autorisée sur des sites dégradés (à l’origine, le Gouvernement visait des « friches » - notion moins large) situées en discontinuité des espaces urbanisés dans les espaces littoraux. Le Sénat propose également d'autoriser sur ces sites dégradés des installations de stockage d’énergies. 
  
• Implantation de projets photovoltaïques dans les communes de montagne en discontinuité de l’urbanisation : Par dérogation à la loi Montagne, le projet de loi proposé par le Gouvernement facilite l’implantation de panneaux photovoltaïques dans les communes de montagne situées en discontinuité de l’urbanisation existante. Le Sénat a élargi cette possibilité au dispositif solaire thermique.
• Obligation d’installations d’ombrières photovoltaïques sur les parkings de plus de 80 places : Le texte du Gouvernement prévoit que les parkings extérieurs de plus de 2 500 m2 devront être équipés en ombrières photovoltaïques, ainsi que de revêtements de surface, d’aménagements hydrauliques ou de dispositifs végétalisés, sur au moins la moitié de leur surface. La mesure est renforcée par le Sénat qui remplace le seuil de 2 500 m2 par celui de 80 emplacements de parking.
  

Un régime juridique pour l’agrivoltaïsme ?

Parmi la multitude de nouvelles dispositions ponctuelles introduites par le Sénat, une retient en particulier l’attention. Le projet de loi adopté par le Sénat donne une définition juridique de l’agrivoltaïsme, reprenant quasiment mot pour mot celle de la proposition de loi en faveur du développement de l’agrivoltaïsme.

L’objectif est de créer un cadre juridique favorable pour encourager la participation aux appels d’offres des projets agrivoltaïques. Les sénateurs proposent une définition de cette notion qui souffre d'un flou législatif et fixent des objectifs et un cadre de soutien, dont notamment :

• Définition des projets agrivoltaïques : L’agrivoltaïsme est défini comme des installations utilisant l’énergie radiative du soleil dont les modules sur des parcelles agricoles permettent de maintenir ou de développer durablement une production agricole. Ces installations doivent apporter au moins un service à la production agricole. Elles ne doivent pas empêcher la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle.
  
• Mécanisme d’obligation d’achat octroyé plus facilement que pour les projets photovoltaïques classiques : Ces installations peuvent bénéficier du mécanisme d’obligation d’achat dans la limite d’une puissance fixée par décret ou lorsqu’elles sont détenues en intégralité par des PME ou portées par des communautés d’énergie renouvelable. Avant le projet de loi, l’agrivoltaïsme était déjà éligible aux contrats d’obligation d’achat, mais au titre des installations photovoltaïques. L’objectif de cette dérogation est d’encourager les installations agrivoltaïques en proposant un soutien plus appuyé.
  
• Eligibilité des parcelles d'implantation des projets agrivoltaïques aux aides de la PAC : Le Sénat prévoit que l’exploitation d’une installation agrivoltaïque ne saurait, en elle-même, conduire à considérer la surface d’accueil comme non agricole, au sens de la PAC. Cela permet donc de conserver la possibilité de bénéficier de la PAC sur les terrains où sont implantés les projets agrivoltaïques.
  

Mesures spécifiques à l’accélération du développement des projets d’énergies renouvelables en mer

De nombreuses mesures ont été proposées dans le domaine de l’éolien « offshore », que nous aborderons dans un prochain eMag juridique.

Mesures transversales de soutien aux énergies renouvelables

Encouragement des contrats d’achat direct

Clarifier le cadre juridique des PPA : Le texte adopté par le Sénat reprend en les adaptant les dispositions du projet de loi d’origine visant à clarifier le cadre juridique des contrats d’achat direct d’électricité ou Power Purchase Agreement (PPA).

Améliorer l’articulation entre PPA et dispositifs de soutien public au renouvelable : L’idée est d’encourager les entreprises et les collectivités territoriales à signer directement avec les producteurs d’électricité un contrat d’achat de long terme. Le projet prévoit qu’un producteur peut bénéficier des dispositifs de soutien publics, à savoir l’obligation d’achat et le complément de rémunération, et conclure par ailleurs, pour une partie de l’électricité produite, un contrat de vente directe d’électricité. En l’état actuel du droit, les contrats d’achat ou de complément de rémunération doivent porter sur la totalité de l’électricité produite.

Instauration d’un nouveau régime d’autorisation : Il est prévu que les producteurs d’électricité concluant un contrat de vente directe d’électricité à des consommateurs finals ou à des gestionnaires de réseaux pour leurs pertes doivent être titulaires d’une autorisation administrative, au même titre que les fournisseurs d’électricité exerçant une activité d’achat d’électricité pour revente. Un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la CRE, déterminera les obligations auxquelles le producteur doit se soumettre pour obtenir l’autorisation. Il sera intéressant de regarder dans quelle mesure le régime de l’activité d’achat direct sera aligné sur celui de l’activité d’achat revente. Rappelons que les fournisseurs d’électricité doivent notamment fournir un dossier de demande comprenant un plan prévisionnel d’approvisionnement détaillé sur cinq ans et tenir informé le ministre chargé de l’économie de toute modification substantielle de leur activité, en particulier en cas de changement dans l’actionnariat.

Le projet de loi précise que, par dérogation, les parties d’un contrat de vente directe d’électricité peuvent convenir, avec un fournisseur ou un producteur titulaire d’une autorisation, qu’il assure, par délégation, les obligations pesant sur les fournisseurs d’électricité.   

Dans le même esprit, les sénateurs ont introduit des dispositions soumettant à autorisation les producteurs de gaz concluant un contrat de vente directe de biogaz, de gaz renouvelable ou de gaz bas-carbone, au même titre que les fournisseurs de gaz.

Améliorer l’articulation entre PPA et règles de la commande publique : Les organismes représentant les collectivités territoriales (FNCCR, France Urbaine, AMORCE) avaient proposé des amendements pour que les personnes soumises aux règles de la commande publique puissent recourir aux PPA de manière sécurisée. Il existe en l’état actuel du droit de nombreux freins, tels que les règles relatives à la durée. Le texte voté par le Sénat indique que les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices peuvent recourir aux contrats de la commande publique pour répondre à leurs besoins en électricité et renvoie à un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la CRE, le soin de préciser les règles en la matière.

Partage de valeur et acceptabilité

On a mentionné plus haut le droit de véto des maires. Toujours dans une logique de renforcement de l’acceptabilité des projets, le Gouvernement a proposé un mécanisme de « partage territorial de la valeur des énergies renouvelables » avec les riverains et les communes concernées, qui se traduit par une remise tarifaire sur leur facture d’électricité. Les sénateurs ont décidé de recentrer ce dispositif sur les seuls communes et EPCI. Le dispositif s’applique non seulement aux communes et établissements d’implantation mais aussi aux communes depuis lesquelles les installations sont visibles.

Par ailleurs, les sénateurs ont introduit des dispositions visant à ce que les maires des communes d’implantation ou les présidents d’EPCI d’implantation fassent l’objet d’une information spécifique en amont de la constitution d’une société de production d’énergies renouvelables ou de la vente d’une participation, afin de leur ouvrir la possibilité de proposer une offre d’achat.

Prochaines étapes

Le projet de loi a été transmis le 7 novembre à l’Assemblée nationale, où il sera examiné en commission la semaine du 17 novembre et débattu le 5 décembre. S’il est possible que le texte peine à trouver une majorité, la ministre de la Transition énergétique a indiqué que le recours au 49-3 n’est pas à l’ordre du jour.

Ce texte est le premier volet d’un triptyque qui sera complété par un projet de loi visant à faciliter la construction de six nouveaux réacteurs nucléaires, présenté le 9 novembre en conseil des ministres, et au second semestre 2023 par la prochaine loi de programmation sur l’énergie et le climat.